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工作探讨
关于健全代表履职监督机制的思考
发布时间:2017-11-10 14:55:27  新闻类别:工作探讨 点击次数:2917

人大代表是国家权力机关的组成人员,代表的履职水平与履职责任,在一定程度上影响着各级人大职能的有效发挥。建立和完善代表履职监督管理机制,是坚持和完善人民代表大会制度的重要组成部分,是全面贯彻落实党的十八大精神和习总书记关于“任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”要求的具体体现,非常迫切和必要。

一、人大代表履职的现状

人大代表作用的发挥和现实表现引发了社会的广泛关注。多年的代表工作实践表明,代表的整体素质逐步提高,绝大多数代表能够积极履职,主动建言献策 但也有极少数的代表成了只参会不发言的“听会代表”,不参加活动不提建议的“挂名代表”,只为自己代言不替选民代言的“荣誉代表”, 有的甚至因为违纪违法被暂停代表职务或被罢免代表资格等等,这些都影响了人大代表的形象。总的看来,人大代表履职存在“三多三少”现象:

1履职水平参差不齐,干部代表审议发言多基层代表审议发言少。在人代会召开期间存在一个现象,各个代表团审议大会工作报告时,往往是在机关事业单位担任领导职务的代表和具有某方面特长的专家型代表发言比较主动,审议发言水平较高,来自基层的教师、工人、农民代表发言比较少,有的甚至几年人代会上都没有发过言,成了只听不议的“举手代表”、“听会代表”。而有的企业家代表则把代表职务当成了“荣誉”和“护身符”,履职时更多考虑的是自身和本行业的利益,没有真心为选民代言,为选民分忧。在闭会期间,代表组组织视察调研和执法检查等活动时存在同样的问题,基层代表很少发表看法,或提出有针对性的意见建议来。

2、参加履职活动不平衡,基层代表联系选民多机关代表联系选民少。工作单位在原选区或原选举单位的“驻地”代表,接触选民的机会比较多,能够正常参加代表小组活动;工作单位不在原选区的“派选”代表,与原选区选民联系很少,其中多数担任单位的一定领导职务,除了代表换届时作为“代表候选人”与选区选民见过面,当选后几乎很少再回过原选区,反映不了选民的呼声和真实意愿,自然代表不了原选区选民的利益,成为“挂名代表”。

3、调查研究不深入,代表提出建议附议的多独立完成的少。从一届中对人代会代表议案建议统计数据看,关系改革发展大局关注民生民计方面的高质量的代表建议比例偏低,多数建议局限于一域一事,关于修路建桥方面的具体事情比较多。从提出的形式看,代表单独提出的建议数量不到建议总数的二分之一,大多数代表是附议别的代表或是与代表团一起提出议案或建议,缺乏独立的思考和深入的调研。由于平时深入基层联系选民少,开展社情民意调研不充分,写出的建议仅仅是对问题的客观陈述,缺少深刻的论据分析,也没有提出解决问题的具体意见或方案。有的在应付履职,老生常谈,了了几句话就是一条建议,甚至存在抄袭的现象。

二、存在上述现象的主要原因

一是代表监督管理和评价机制缺位。现有的法律法规对代表监督管理方面的规定比较原则,许多地方人大在监督代表方面虽然出台了一些制度和措施,但不够规范,制约监督的力度不大,让一些代表认为,履职好和坏一个样、干多干少一个样,缺乏履职的热情和动力。还有的把代表职务当作保护伞,做出了谋取非法利益、贪污腐败等违法违纪的事情。

二是部分代表缺乏履职能力。按照中央和省市有关人大换届选举工作的精神要求,兼顾人大代表的广泛性和代表性,提高了一线工人、农民和专业技术人员类型代表的比例,有些地方明确要求不低于总数的45%,而在实际选举中,有的县级人大代表中来自一线的代表占到60%以上。但是这带来了一个明显问题,基层代表普遍文化水平不够高,视野较窄,思考问题的深度不够,缺乏分析问题的能力,在审议大会议案和报告时无话可说,在视察调研时提不出高质量的意见建议。其中有些代表属于被动当选,既不会履职,也不愿意履职。

三是代表的履职意识不强。部分代表对人大的性质和地位,对代表的神圣职责和使命缺乏足够的认识,参与代表活动的主动性、积极性不高。把代表职务当作一种政治荣誉和身份的象征,甚至交换利益的工具,重选举轻履职,当选后不能虚心学习人大业务知识,不愿意深入基层与群众联系,不重视反映群众的呼声和诉求,把执行代表职务当成了“业余工作”。

三、关于健全监督管理机制,规范代表履职的几点对策

近年来一些地方人大常委会在加强对代表的监督管理,规范代表履职行为方面,建立了代表履职档案管理制度、代表履职监督管理办法、代表述职制度、选民评议代表制度、代表辞职制度、代表资格终止制度、罢免代表制度等。这些都是在长期的代表工作实践中总结出来的好的经验做法,是对现有法律的有益补充和完善,值得推广和借鉴。要创新监督管理举措,培养和引导选民进行有效的监督,从制度上不断丰富完善代表监管机制。

(一)明确对代表监督的主体

宪法、选举法和代表法均规定:地方各级人民代表大会代表受原选区选民和原选举单位的监督。

直接选举的人大代表受原选区选民的监督,其监督主体是原选区选民;间接选举的人大代表受原选举单位监督,其监督主体是原选举单位。至于同级人大常委会及乡镇人大主席团是不是代表履职监管的主体,有不同的看法。代表法规定县以上地方人大常委会及乡镇人大主席团负有组织同级人大代表开展代表活动的义务,并未授予监管同级代表的权利。但是笔者认为,从工作的实际出发,从形势的需要看,人大负有监管的职能,帮助和指导原选区选民和原选举单位对代表实施有效的监督。

(二)明确对代表履职监督的具体内容

监督代表应该围绕哪些方面开展呢?笔者认为原则上应以代表法中规定的代表履行的七项义务作为监督的主要内容:一是模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施;二是按时出席本级人民代表大会会议,认真审议各项议案、报告和其他议题,发表意见,做好会议期间的各项工作;三是积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动;四是加强履职学习和调查研究,不断提高执行代表职务的能力; 五是与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务;六是自觉遵守社会公德,廉洁自律,公道正派,勤勉尽责;七是法律规定的其他义务。

(三)建立对代表监督管理机制的综合体系

代表法、选举法对代表的监督都有专门的规定,但是不尽完善,可操作性不强。建议从以下几方面建立起一个综合的监督管理体系,促进代表依法履职、主动履职,保障代表队伍的纯洁性。

1、建立代表履职档案登记和考核激励制度

代表履职档案是对代表任职期间行使权利、履行义务等方面情况的真实记载,是监督代表履职的重要依据和基础。代表履职怎么样,翻开档案,一目了然。

档案登记分为代表在人民代表大会期间的工作和闭会期间的履职活动两大块内容,主要包括:(1)代表出席本级人民代表大会会议、审议发言和提出议案建议情况;(2)闭会期间参加视察、专题调研、执法检查、工作评议、学习培训等各项代表小组活动情况;(3)代表联系接待选民,听取和反映选民意见、呼声情况;(4)代表向原选区选民述职,选民对代表履职情况进行评议,开展满意度测评情况;(5)代表所提议案、建议的具体内容及承办单位的办理答复情况;(6)代表为选民办实事情况;(7)参加社会公益事业情况,结对帮扶等情况;(8)代表受本级人大表彰情况;(9)代表被有关部门聘为监督员的情况;(10)代表撰写视察调研报告、发表人大工作宣传文章方面的情况;(11)其他需要登记的履职情况。

代表履职档案的日常管理由各代表组负责。每一位代表单独建立一个卷宗,统一存放在所属选区的“人大代表之家”。实行代表履职积分制度。每个代表组设立一位联络员,负责对代表在会议期间和闭会期间履职情况进行随时收集、整理、登记和打分,每次会议或活动结束后交代表组长审核,及时归入代表履职档案。代表履职档案按届别存档,保存时限由本级人大常委会或乡镇人大主席团、街道人大工委根据需要确定。

建立代表履职考核制度。建立专门的考核办法。本级人大常委会代表工作机构负责组织对各代表组的履职档案管理工作进行检查指导。每年本级人大常委会或乡镇人大将代表履职情况向原选区选民或者原选举单位通报一次,履职积分作为评选优秀代表和代表换届时推荐留任的重要依据。对表现突出的优秀代表进行表彰奖励,对不称职的代表通报批评或劝辞。

2、建立代表向选民述职和选民评议代表制度

选民是监督代表的主体,通过什么方式监督代表?代表法第五章第四十五条规定,代表应当多形式听取人民群众的意见,接受选民询问和监督,向选民报告履职情况等。邳州市人大常委会在引导选民开展有效监督方面作了积极的尝试,指导代表组对市镇代表履职情况开展四维联评 即进行自我述评、选民测评、代表互评和小组考评四个层面和环节的监督,做到动态管理、立体监督和科学评价。

自我述评,即代表对自己一年来的履职情况进行自我评价。

选民测评,即原选区选民对自己选出代表的履职情况进行满意度测评。通常在年末,由代表组长主持召开各个选区的代表述职评议大会,选民代表听取代表作履职报告并进行评议,当面提出整改意见和要求。选民对述职代表的满意度测评结果当场公布

代表互评,即本小组的代表之间开展批评和自我批评。代表组长适时召开座谈会,代表之间互相点评,查找不足,提出意见,并形成文字材料。

小组考评,即代表小组实行档案积分制度,对代表在大会期间和闭会期间的履职情况随时记录,量化打分。

四维联评”,根据代表自我述评、选民测评、代表互评、小组考评四个方面的情况,加强履职管理,进行综合评价,分为优秀、称职、基本称职和不称职四个格次。每个代表组推选3-5名代表成立评审小组,公开打分,评定格次。代表组长审核签字,计入代表个人档案。

代表进行自我述评,如实向选民报告履职情况,体现了责任和担当;选民评议代表,对代表履职进行监督,体现了对选民权利的尊重;代表互评,开展批评和自我批评,体现了民主和谐;小组考评,实行档案积分制度,对代表履职情况进行真实记录,体现了管理的规范有序。通过四维联评引导选民开展有效的监督,进行客观公开公正的评价,是对代表履职的认可,给代表带来了压力,也带来了动力,既提升了代表的综合素质和履职水平,又评出了新形象考出了新成效。

3、建立代表任期内退出机制

笔者认为,通过加强对代表的履职培训和建立奖惩机制,督促代表主动履职,催生代表履职的内动力,利于彻底改变“代表履职好坏一个样、干多干少一个样”的现状;通过建立代表辞职、暂停职务和罢免等退出机制,强化外部约束和监督,才能减少和杜绝各种违法违纪行为,净化代表队伍。

代表法第四十九条第三款规定,未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的,其代表资格终止,但对闭会期间代表消极履职或者不履职的情况,如何进行管理,没有作出具体规定。建议对在闭会期间消极履职或因健康等客观原因不宜继续担任代表职务的,进行批评、劝诫和劝辞,对严重违法违纪的,应该暂停其代表职务或罢免其代表职务。

明确规定代表有下列情形的,应当辞去代表职务:(1)迁出或者调离本行政区域的;(2)工作性质或职务发生变化,失去了原来的代表性的;(3)工作关系在本行政区域但被单位长期外派工作不能正常履行代表职务的;(4)在一届任期内两次请假缺席本级人民代表大会的;(5)经常请假不能正常参加闭会期间代表活动的;(6)在选民评议中两次被评为不称职的;(7)有违纪违法行为,有损代表形象的;(8)因健康原因不能继续履行代表职务的;(9)原选区选民或原选举单位认为其他不宜继续担任代表职务的行为。

代表因违法违纪被立案审查,问题性质严重的或被追究刑事责任造成恶劣社会影响的,要依照法定程序罢免其代表职务,以维护法律的权威性。

只有建立完善的代表监督机制,才能规范和约束代表的履职行为,督促代表自觉接受人民群众的监督,履行好一名人大代表的神圣职责,彰显新时期人大代表的担当和风采,实现好代表人民群众管理国家事务的权力,人民代表大会制度才能保持永久的生机和活力。

 


 
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